Para entender el proceso de formación del Estado mexicano es necesario sumergirse en las enormes dificultades que enfrentó la presidencia de Carranza, un periodo muy complicado que concluiría con su muerte luego del golpe de Estado de 1920. Crisis, fracturas políticas y lucha de facciones, presiones exteriores, estertores de la guerra civil, exigencias populares, asesinatos políticos, militarismo y caudillismo, invasión de tropas de EUA… Todo se conjuntó para llevar a la ruina al primer gobierno revolucionario después de la entrada en vigor de la Constitución de 1917.

¿La Constitución de 1917 fue la solución a los grandes problemas nacionales?

A pesar de que Venustiano Carranza había sido el líder triunfador de la Revolución y de que proclamó la Constitución de 1917, que daba respuesta a las principales demandas sociales que habían originado el movimiento armado, la permanencia de las rebeliones de Francisco Villa en Chihuahua, Emiliano Zapata en Morelos, Félix Díaz en el sureste, José Inés Chávez García en Michoacán, los soberanistas en Oaxaca y Manuel Peláez en la región petrolera de las Huastecas, obligaron a su gobierno a destinar cuantiosos recursos del presupuesto para combatir esos desafíos, que aunque no ponían en riesgo al poder central, representaban un desgaste permanente a la soberanía del Estado y originaban un fuerte costo militar, económico y político.

Carranza tampoco previó la división en las filas constitucionalistas entre varios de sus ambiciosos generales, quienes se habían hecho poderosos en los estados en los que habían combatido a Huerta y a la Convención, habían gobernado en ellos y buscaron mantener el poder compitiendo en las elecciones estatales que se realizaron una vez que se había promulgado la nueva Constitución y dio inicio el proceso de reconstitución de los poderes y las instituciones locales. De ese modo, al perder las elecciones y no reconocer los resultados, se levantaron en armas contra Carranza los generales Luis Caballero en Tamaulipas, así como Luis Gutiérrez y Francisco Coss en Coahuila. En Guerrero, se insurreccionó el general Silvestre Mariscal, después de haber sido detenido por no obedecer las instrucciones de la Secretaría de Guerra para combatir a los rebeldes que operaban en el occidente del país.

Otro signo de que la amplia coalición que había sido hasta entonces el constitucionalismo se estaba erosionando, fue el enfrentamiento político constante entre Carranza y el Congreso federal, ya que la mayoría de los diputados de la XXVII Legislatura, electa en 1917 y dominada por el Partido Liberal Constitucionalista, muy pronto se convirtió en una oposición constante que demoró, bloqueó y rechazó muchas de las iniciativas enviadas por Carranza, convirtiéndose de ese modo en un dique político que maniató al presidente y le impidió llevar a cabo varias de las medidas indispensables para avanzar en la pacificación y en la reconstrucción del país. Una de las más importantes iniciativas frustradas fue la Ley de Suspensión de Garantías, que Carranza envió al Congreso a mediados de 1917 para poder combatir a las rebeliones que enfrentaba en las regiones y el bandolerismo, y que, después de meses de discusión y empantanamiento en el Legislativo fue retirada por el titular del Ejecutivo al darse cuenta de que ya no serviría para nada. La XXVIII Legislatura, electa en 1918, aunque tuvo mayoría carrancista, fue rebasada por la adelantada sucesión presidencial en 1919 y tampoco pudo respaldar las iniciativas del presidente.

Un factor más que limitó seriamente al gobierno de Carranza fueron las fuertes presiones internacionales ocasionadas por la neutralidad de México ante la Primera Guerra Mundial. Estados Unidos y Gran Bretaña hicieron múltiples esfuerzos para que México entrara a la guerra del lado de los Aliados, mientras que Alemania buscó afanosamente que nuestro país apoyara a las potencias centrales. Carranza, con firmeza, rechazó que México entrara a la guerra y, por el contrario, tuvo un destacado papel encabezando a los países neutrales para buscar una salida negociada al conflicto bélico. Esto ocasionó un bloqueo económico de Estados Unidos que prohibió la venta de alimentos y armas a México, puso a nuestro país en una lista negra, presionó a Cuba y Argentina para que no nos vendieran azúcar ni maíz e influyó para que fuera relegado de la Sociedad de Naciones, el organismo internacional creado después de la guerra para tratar de evitar una nueva conflagración mundial.

Los terratenientes contra el artículo 27

El artículo 27 de la Constitución sentó las bases de la reforma agraria, la principal demanda de la revolución. Al incorporar a su texto la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, estableció que los pueblos podrían recuperar las tierras de las que habían sido despojados y, los que no la tuvieran, podrían solicitarla. Desde 1915 se creó la Comisión Nacional Agraria, presidida por el ingeniero Pastor Rouaix, y se instalaron las comisiones agrarias locales en los estados. Estas comisiones eran las encargadas de analizar y dictaminar las solicitudes de restitución y dotación de tierras de los pueblos. Sin embargo, para poder aplicar el precepto constitucional era necesaria la ley reglamentaria del artículo 27, que nunca fue aprobada por la XXVII ni por la XXVIII legislaturas. Aun así, numerosos pueblos acudieron ante las comisiones agrarias y obtuvieron resoluciones favorables de restitución o dotación. Sin embargo, muchas de estas resoluciones no pudieron aplicarse porque los terratenientes afectados por el reparto se ampararon. De ese modo, en 1918 solo se pudo dotar a 82 pueblos con 87,000 hectáreas de tierras y se restituyeron otras 21,284 de estas. En 1919, las resoluciones definitivas comprendieron 45,309 hectáreas, por lo que, hasta septiembre de 1919, el gobierno de Carranza había entregado a los pueblos un total de 23,067 de las mismas por restitución y 149,160 por dotación, superficie repartida entre 30,000 familias campesinas.

El rechazo de las empresas petroleras

El artículo 27 de la Constitución también restableció la soberanía de la nación sobre los productos del subsuelo. Este principio nacionalista fue rechazado de inmediato por las empresas petroleras extranjeras, en manos de compañías estadounidenses, inglesas y holandesas. Estas empresas habían obtenido condiciones muy favorables de parte del gobierno de Porfirio Díaz, quien les otorgó concesiones a perpetuidad, las exentó prácticamente del pago de impuestos y no ejerció ningún tipo de supervisión ni control sobre la exploración y explotación del petróleo, que se convirtió en un recurso estratégico durante la Primera Guerra Mundial. De hecho, durante este conflicto, la del petróleo fue la principal industria del país y la que más ingresos generaba.

Desde enero de 1915, Carranza, como Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, buscó que el Estado mexicano tuviera un mayor control sobre la producción petrolera, obligando a las empresas a registrar ante el gobierno sus explotaciones. En febrero de 1918 decretó que estas debían pagar un impuesto que, aunque no era elevado –establecía que se cobrarían cinco pesos anuales por hectárea concesionada, así como otro impuesto sobre las ganancias–, motivó un rotundo rechazo de las compañías a pagarlo. Los gobiernos de Estados Unidos y Gran Bretaña protestaron enérgicamente contra esos impuestos, alegando que las empresas no podían pagarlos, y amenazaron con tomar medidas más drásticas para impedir su aplicación.

Las empresas petroleras, la prensa de sus países que les era afín y los grupos más antimexicanos en Estados Unidos, intensificaron una campaña mediática pidiendo al gobierno norteamericano que interviniera militarmente en México. El gobierno de Estados Unidos envió en abril de 1918 una nota formal de protesta en la que señaló que gran parte del petróleo que utilizaba la flota inglesa provenía de México, por lo que cualquier interrupción en el suministro del combustible ponía en riesgo el éxito de la guerra contra Alemania. En junio siguiente, el embajador de Estados Unidos en México, Henry P. Fletcher, presentó otra nota de protesta por el impuesto petrolero en la que señaló que lo consideraban un acto confiscatorio y arbitrario. Carranza resistió dichas presiones y se mantuvo firme en exigir que las empresas pagaran el impuesto y acataran las leyes mexicanas.

En su informe del 1º de septiembre de 1919, que sería el último que pronunciaría ante el Congreso, Carranza denunció esta situación:

“Los ciudadanos de los Estados Unidos interesados en las propiedades petroleras de México, han iniciado con perfecta organización, extraordinario vigor y marcada persistencia, una campaña de prensa en los Estados Unidos con el fin de impresionar en todos los medios a su alcance a la opinión pública de aquel país, a la masa general de sus conciudadanos y los representantes de ambas Cámaras, para que obliguen al gobierno a intervenir en México, con objeto de que nuestras leyes queden de acuerdo con sus intereses personales.”

El presidente mexicano señaló con firmeza:

“El gobierno de México espera que el de la República del Norte se mantendrá respetuoso de nuestra soberanía e independencia, pues el violarlas invocando la falta de garantías para sus nacionales o una legislación inconveniente para sus intereses, constituiría imperdonable transgresión de los principios del Derecho y de la moralidad internacionales y vendría a demostrar que la mayor desgracia que puede tener un pueblo, es la de ser débil.”

Reformas a la Constitución y el veto del Legislativo

La Constitución promulgada por Carranza el 5 de febrero de 1917, con sus avanzados postulados sociales en materia educativa, agraria y laboral, y que estableció la soberanía de la nación sobre sus recursos naturales, incluido el petróleo y la minería, fue difícil de aplicar, ya que los principios generales de su texto requerían de leyes reglamentarias que pudieran hacer realidad esos principios. Carranza intentó, sin éxito, que el Congreso aprobara las leyes orgánicas del artículo 27 en materia de petróleo y minas, la ley orgánica del trabajo y la educativa.

En relación con el artículo 3º, Carranza nunca estuvo de acuerdo con lo aprobado. Ese apartado fue el que provocó la discusión más polarizada en el Congreso constituyente. Carranza había propuesto un artículo que garantizaba la libertad de enseñanza, tal y como lo establecía la Constitución de 1857. Sin embargo, la fracción jacobina del Congreso, encabezada por Francisco J. Múgica, le imprimió un contenido más radical y estableció que la educación sería laica, obligatoria y gratuita y prohibió al clero cualquier participación en el proceso educativo. Carranza aceptó la Constitución y juró cumplirla cuando fue aprobada, pero siempre consideró que ese artículo le causaría muchos problemas a su gobierno y estaba convencido de que el texto no era liberal y coartaba a los padres de familia el derecho de elegir el tipo de educación que querían dar a sus hijos.

Por tal motivo, envió a la XXVIII Legislatura una iniciativa de ley en la que “la libertad de enseñanza se reconociera sin otras salvedades que las de la moral y el orden, quedando sujetos los planteles privados a la inspección oficial, para los fines de unidad didáctica y de higiene”. La propuesta no prosperó porque el Congreso, aunque tuvo una composición política más equilibrada entre los partidarios y opositores de Carranza, desde fines de 1918 y a lo largo de todo 1919 se convirtió en una olla de presión dominada por las ambiciones sucesorias de Obregón y Pablo González, lo que provocó que las iniciativas más importantes de Carranza fueran relegadas a segundo término.

En cuanto a la ley reglamentaria del 27 constitucional que especificara el procedimiento para el fraccionamiento de las grandes propiedades y su indemnización, el titular del Ejecutivo envió al Congreso una iniciativa sobre esta materia en 1919 que tampoco fue aprobada. Lo mismo pasó con el proyecto de ley reglamentaria del artículo 123, que fue discutido por la XXVII Legislatura y aprobado en lo general en diciembre de 1917, pero que no fue aprobado en lo particular y por lo tanto no culminó el proceso legislativo. Ante esa laguna jurídica, muchos empresarios se negaron a aplicar los postulados del artículo 123 sobre la jornada máxima de ocho horas, el salario mínimo y el descanso obligatorio. Muchos trabajadores que se movilizaron pidieron a Carranza y a los legisladores que reglamentaran el artículo para poder gozar de sus postulados, aunque no tuvieron éxito. En su informe de septiembre de 1919, el presidente se quejó de las limitadas facultades que tenía su gobierno en materia laboral, por carecer de dichos instrumentos.

El último intento lo hizo en 1919, cuando promovió un periodo extraordinario de sesiones del Congreso para que discutiera sus iniciativas de Ley Orgánica del Petróleo y Combustibles Minerales, la del Banco Único de Emisión y la de Amparo. Al concluir 1919, dichas iniciativas no habían sido aprobadas por el Legislativo.